Η κυβέρνηση παρουσιάζει τον νέο Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως τη σημαντικότερη θεσμική μεταρρύθμιση μετά τον «Καλλικράτη». Και πράγματι, πρόκειται για ένα από τα εκτενέστερα νομοθετήματα που έχουν καταρτιστεί για την Αυτοδιοίκηση τις τελευταίες δεκαετίες: περισσότερα από 700 άρθρα που κωδικοποιούν, ενοποιούν και αναμορφώνουν σχεδόν το σύνολο του θεσμικού πλαισίου για δήμους και περιφέρειες. Στις σελίδες του συνυπάρχουν διατάξεις του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα, του «Καλλικράτη», του «Κλεισθένη», βασιλικών διαταγμάτων της 10ετίας του ‘50 και δεκάδων μεταγενέστερων νομοθετημάτων.
Η μεταρρύθμιση αυτή έρχεται σε μια περίοδο κατά την οποία η Ελλάδα βρίσκεται αντιμέτωπη με τη στεγαστική κρίση, τη δημογραφική συρρίκνωση, την ενεργειακή φτώχεια, την κλιματική αλλαγή και τη διεύρυνση των κοινωνικών ανισοτήτων. Είναι λοιπόν εύλογο να αναρωτηθεί κανείς αν ο νέος Κώδικας απαντά στα προβλήματα αυτά ή αν περιορίζεται στην αναδιοργάνωση των διοικητικών μηχανισμών.
Ο νέος Κώδικας εισάγει νέο εκλογικό σύστημα, αναδιαμορφώνει το πλαίσιο οικονομικής διοίκησης, επεκτείνει τις αρμοδιότητες των δήμων μέσω του «τεκμηρίου της καθημερινότητας», ενισχύει τον ρόλο των Αναπτυξιακών Οργανισμών και δημιουργεί νέο ενιαίο σύστημα εποπτείας των ΟΤΑ.
|Το ερώτημα, επομένως, δεν είναι αν χρειαζόταν ένας νέος Κώδικας. Το ερώτημα είναι ποια αντίληψη για την Αυτοδιοίκηση εκφράζει.
Μια μεταρρύθμιση για τη διοίκηση, όχι για την κοινωνία
Ο νέος Κώδικας οργανώνει καλύτερα τη λειτουργία των Δήμων και των Περιφερειών. Συστηματοποιεί αρμοδιότητες, ενοποιεί κανόνες, εκσυγχρονίζει διαδικασίες και αναμορφώνει το πλαίσιο οικονομικής διαχείρισης.
Αν όμως αναζητήσει κανείς απαντήσεις στα μεγάλα κοινωνικά προβλήματα της εποχής — τη στεγαστική κρίση, την ενεργειακή φτώχεια, τη δημογραφική γήρανση, τις χωρικές ανισότητες, την κλιματική κρίση και την πρόσβαση σε δημόσιους χώρους και κοινωνικές υπηρεσίες — δύσκολα θα τις βρει
|Ο Κώδικας δεν είναι ένα ουδέτερο διοικητικό εγχειρίδιο. Επιλέγει μια συγκεκριμένη κατεύθυνση: περισσότερη κυβερνησιμότητα, περισσότερη εποπτεία και περισσότερη διαχείριση, χωρίς αντίστοιχη ενίσχυση της δημοκρατίας, της αυτονομίας και της κοινωνικής αναδιανομής.
Περισσότερες αρμοδιότητες, όχι περισσότερη αυτονομία
Τα τελευταία χρόνια η Αυτοδιοίκηση αναλαμβάνει διαρκώς νέες αρμοδιότητες: κοινωνικές υπηρεσίες, σχολικές υποδομές, πολιτική προστασία, περιβάλλον, πολιτισμό και τοπική ανάπτυξη. Ο νέος Κώδικας, μέσω του «τεκμηρίου της καθημερινότητας», διευρύνει ακόμη περισσότερο το πεδίο ευθύνης των δήμων.
Η βασική αντίφαση, όμως, παραμένει. Οι αρμοδιότητες αυξάνονται, αλλά οι πόροι και η αυτονομία δεν ακολουθούν. Παρά τις αλλεπάλληλες μεταρρυθμίσεις, η Ελλάδα εξακολουθεί να συγκαταλέγεται στις πιο συγκεντρωτικές χώρες της Ευρώπης, με την Αυτοδιοίκηση να διαχειρίζεται περιορισμένο ποσοστό των δημόσιων δαπανών και εσόδων.
Οι δήμοι εξακολουθούν να λαμβάνουν σημαντικά λιγότερους πόρους από όσους προέβλεπε το προ μνημονίων σύστημα χρηματοδότησης, ενώ σύμφωνα με την ΚΕΔΕ οι απώλειες της τελευταίας δεκαπενταετίας ανέρχονται σε αρκετά δισεκατομμύρια ευρώ. Την ίδια στιγμή, οι προσλήψεις προσωπικού και μεγάλο μέρος των επενδύσεων εξακολουθούν να εξαρτώνται από εγκρίσεις και χρηματοδοτικά προγράμματα της κεντρικής διοίκησης, όπως το «Αντώνης Τρίτσης», το ΕΣΠΑ και το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων.
|Οι ευθύνες μεταφέρονται προς τα κάτω, αλλά η εξουσία και οι πόροι παραμένουν στο κέντρο.
Οι κοινωνικές ανισότητες γίνονται χωρικές ανισότητες
Η Αυτοδιοίκηση δεν λειτουργεί σε ουδέτερο έδαφος. Οι δήμοι ξεκινούν από πολύ διαφορετικές αφετηρίες.
Η διαφορά ανάμεσα σε έναν εύπορο και έναν λαϊκό δήμο δεν αποτυπώνεται μόνο στα εισοδήματα των κατοίκων. Αποτυπώνεται στα ίδια έσοδα, στην αξία της δημοτικής περιουσίας, στην εισπραξιμότητα των τελών, στη στελέχωση των υπηρεσιών και τελικά στην ικανότητα σχεδιασμού και υλοποίησης έργων.
Οι διαφορές αυτές δεν είναι θεωρητικές. Υπάρχουν δήμοι που αντλούν σημαντικούς πόρους από τον τουρισμό, την ακίνητη περιουσία και την τοπική οικονομική δραστηριότητα και άλλοι που εξαρτώνται σχεδόν αποκλειστικά από τις κρατικές επιχορηγήσεις. Υπάρχουν δήμοι με ισχυρές τεχνικές υπηρεσίες και άλλοι που δυσκολεύονται ακόμη και να ωριμάσουν μελέτες για να διεκδικήσουν χρηματοδοτήσεις.
Ο νέος Κώδικας αναγνωρίζει αυτή την πραγματικότητα, αλλά δεν επιχειρεί να την ανατρέψει. Δεν εισάγει νέους μηχανισμούς δημοσιονομικής εξισορρόπησης, ούτε συνδέει ουσιαστικά την κατανομή πόρων με κοινωνικούς ή αναπτυξιακούς δείκτες. Αντίθετα, διατηρεί ένα μοντέλο στο οποίο η δυνατότητα κάθε δήμου να παρέχει υπηρεσίες και να αναπτύσσει πολιτικές εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό από τη δική του οικονομική βάση.
Έτσι, οι κοινωνικές ανισότητες αποκτούν και χωρική διάσταση. Οι ταξικές διαφορές αποτυπώνονται στην ποιότητα των υποδομών, των κοινωνικών υπηρεσιών και των ευκαιριών που προσφέρει κάθε δήμος στους κατοίκους του.
|Έτσι, ενώ η Αυτοδιοίκηση καλείται να αντιμετωπίσει τις συνέπειες των κοινωνικών ανισοτήτων, εξακολουθεί να λειτουργεί πάνω σε ένα βαθιά άνισο οικονομικό και θεσμικό τοπίο.
Η Αυτοδιοίκηση ως φοροεισπρακτικός μηχανισμός;
Οι περιορισμένοι πόροι και οι αυξημένες αρμοδιότητες οδηγούν διαχρονικά τους δήμους στην αναζήτηση περισσότερων ίδιων εσόδων. Έτσι, η οικονομική αυτοτέλεια ταυτίζεται όλο και περισσότερο με την ανταποδοτικότητα και τη μεταφορά του κόστους στους δημότες.
Ο νέος Κώδικας δεν ανατρέπει αυτή τη λογική. Αντίθετα, διατηρεί ένα μοντέλο στο οποίο η χρηματοδότηση σημαντικού μέρους των τοπικών υπηρεσιών βασίζεται σε τέλη, δικαιώματα και λοιπές επιβαρύνσεις των πολιτών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η πρόβλεψη νέου τέλους για την αντιμετώπιση της λειψυδρίας σε περιοχές με προβλήματα υδατικών πόρων.
Πίσω από αυτή τη λογική βρίσκεται μια συγκεκριμένη πολιτική επιλογή: όταν προκύπτει μια νέα ανάγκη, η λύση δεν αναζητείται πρωτίστως στην ενίσχυση της δημόσιας χρηματοδότησης, αλλά στη χρέωση του χρήστη.
Έτσι, η Αυτοδιοίκηση κινδυνεύει να μετατραπεί σταδιακά από θεσμό αναδιανομής και κοινωνικής αλληλεγγύης σε μηχανισμό τοπικής είσπραξης πόρων. Και όσο η ποιότητα των υπηρεσιών εξαρτάται από τη φοροδοτική ικανότητα των κατοίκων και τα έσοδα κάθε δήμου, τόσο οι κοινωνικές ανισότητες μετατρέπονται σε ανισότητες μεταξύ περιοχών.
Η εξέλιξη αυτή δεν είναι τυχαία. Την τελευταία δεκαπενταετία, η συμμετοχή των ίδιων εσόδων στον προϋπολογισμό πολλών δήμων αυξήθηκε σημαντικά, καθώς οι κρατικές χρηματοδοτήσεις δεν ακολούθησαν την αύξηση των αρμοδιοτήτων και των λειτουργικών αναγκών.
Δημοκρατία ή έλεγχος;
Οι σημαντικότερες ίσως αλλαγές του νέου Κώδικα δεν αφορούν τη διοίκηση ή τα οικονομικά, αλλά τον ίδιο τον τρόπο λειτουργίας της τοπικής δημοκρατίας. Η εκλογή δημάρχων και περιφερειαρχών σε μία μόνο Κυριακή, το όριο του 3% για τη συμμετοχή στην κατανομή των εδρών και η διατήρηση ενός ισχυρά δημαρχοκεντρικού μοντέλου διοίκησης συνθέτουν ένα διαφορετικό πολιτικό τοπίο στην Αυτοδιοίκηση.
Η επίσημη επιχειρηματολογία επικαλείται την κυβερνησιμότητα, τη σταθερότητα και τη μείωση του κόστους των εκλογών. Όμως οι επιλογές αυτές έχουν και σαφές πολιτικό αποτύπωμα. Περιορίζουν την εκπροσώπηση μικρότερων δημοτικών κινήσεων, δυσκολεύουν την είσοδο νέων σχημάτων στα συμβούλια και μειώνουν τις δυνατότητες πολιτικών συνθέσεων και συνεργασιών που αναπτύσσονταν μεταξύ πρώτης και δεύτερης Κυριακής.
Ακόμη πιο αποκαλυπτική είναι η επέκταση του ορίου του 3% και στις δημοτικές κοινότητες. Εκεί, όμως, δεν τίθεται κανένα ζήτημα κυβερνησιμότητας. Οι κοινότητες δεν διοικούν τον δήμο, ούτε επηρεάζουν τη σταθερότητα της δημοτικής αρχής. Η επιβολή του ίδιου περιορισμού δείχνει ότι ο στόχος δεν είναι μόνο η αποτελεσματική διοίκηση, αλλά και ο έλεγχος της εκπροσώπησης σε κάθε επίπεδο της αυτοδιοικητικής λειτουργίας.
Δεν είναι τυχαίο ότι η συγκεκριμένη πρόβλεψη αποτέλεσε διαχρονικό αίτημα της ΚΕΔΕ και των κυρίαρχων δημοτικών διοικήσεων. Σε μια περίοδο όπου η μεγάλη πλειονότητα των δήμων διοικείται από παρατάξεις που βρίσκονται πολιτικά κοντά στην κυβερνητική πλειοψηφία, οι νέοι κανόνες λειτουργούν αντικειμενικά προς την κατεύθυνση της εδραίωσης των υφιστάμενων συσχετισμών δύναμης.
Έτσι, πίσω από τη συζήτηση για την κυβερνησιμότητα αναδύεται ένα βαθύτερο πολιτικό ερώτημα: στόχος είναι η αποτελεσματικότερη λειτουργία των δήμων ή η συγκέντρωση του πολιτικού ελέγχου σε λιγότερα χέρια; Γιατί όταν περιορίζεται η εκπροσώπηση, όταν μειώνονται τα σημεία πολιτικής έκφρασης και όταν η εξουσία συγκεντρώνεται διαρκώς στα εκτελεστικά όργανα, το ζήτημα παύει να είναι τεχνικό. Γίνεται ζήτημα δημοκρατίας.
Περισσότερη εποπτεία, όχι περισσότερη αυτονομία
Μία από τις σημαντικότερες θεσμικές παρεμβάσεις του νέου Κώδικα είναι η δημιουργία ενός ενιαίου μηχανισμού εποπτείας νομιμότητας των ΟΤΑ, με κεντρικό συντονισμό, εξειδικευμένες υπηρεσίες και ενισχυμένες δυνατότητες ελέγχου.
Η διαφάνεια, η λογοδοσία και ο έλεγχος της νομιμότητας αποτελούν αναγκαίες προϋποθέσεις μιας δημοκρατικής διοίκησης. Το ερώτημα, όμως, είναι γιατί η σημαντικότερη θεσμική καινοτομία του Κώδικα αφορά τον έλεγχο των δήμων και όχι την ενίσχυση της αυτονομίας τους.
Την ώρα που οι δήμοι εξακολουθούν να εξαρτώνται από την κεντρική διοίκηση για πόρους, προσωπικό και κρίσιμες αποφάσεις, το κράτος επιλέγει να επενδύσει πρωτίστως στην ενίσχυση των μηχανισμών εποπτείας. Πρόκειται για μια επιλογή με σαφές πολιτικό μήνυμα: μεγαλύτερη μέριμνα για τον έλεγχο της Αυτοδιοίκησης παρά για τη διεύρυνση της δυνατότητάς της να αποφασίζει και να δρα αυτόνομα.
Η αντίφαση είναι εμφανής. Σε έναν Κώδικα που διακηρύσσει την αποκέντρωση, η πιο ουσιαστική θεσμική ενίσχυση αφορά το κέντρο και όχι την περιφέρεια της εξουσίας.
Αναπτυξιακοί Οργανισμοί: εργαλείο υποστήριξης ή παράλληλο σύστημα διοίκησης;
Ο νέος Κώδικας ενισχύει τον ρόλο των Αναπτυξιακών Οργανισμών, προβάλλοντας ως πλεονεκτήματα την ευελιξία, την ταχύτητα και την τεχνική τους επάρκεια.
Το βασικό ερώτημα όμως είναι διαφορετικό. Αν οι δήμοι χρειάζονται ολοένα και περισσότερο εξωτερικούς μηχανισμούς για να ασκήσουν τις αρμοδιότητές τους, μήπως το πραγματικό πρόβλημα είναι η υποστελέχωση και η αποδυνάμωση των ίδιων των δημοτικών υπηρεσιών;
Όσο περισσότερες λειτουργίες μεταφέρονται στους Αναπτυξιακούς Οργανισμούς, τόσο διαμορφώνεται ένα παράλληλο σύστημα διοίκησης, πιο απομακρυσμένο από τις υπηρεσίες, τα αιρετά όργανα και τους μηχανισμούς δημοκρατικού ελέγχου.
Το παράδοξο είναι ότι, αντί η απάντηση να είναι η ενίσχυση των δημοτικών υπηρεσιών με προσωπικό και τεχνική επάρκεια, ο Κώδικας επενδύει σε παράλληλες δομές που λειτουργούν με μεγαλύτερη ευελιξία αλλά και ασθενέστερο δημοκρατικό έλεγχο.
Το ζήτημα, επομένως, δεν είναι μόνο η αποτελεσματικότητα. Είναι αν η Αυτοδιοίκηση θα αποκτήσει ισχυρότερες δημόσιες υπηρεσίες ή αν κρίσιμες λειτουργίες της θα μεταφέρονται σταδιακά σε σχήματα με μεγαλύτερη αυτονομία και ασθενέστερη λογοδοσία.
Από το κοινωνικό κράτος στη διαχείριση της φτώχειας
Τα τελευταία χρόνια οι δήμοι βρέθηκαν στην πρώτη γραμμή της κοινωνικής κρίσης μέσω κοινωνικών παντοπωλείων, κοινωνικών φαρμακείων, δομών αστέγων και Κέντρων Κοινότητας.
Η ύπαρξη αυτών των δομών αποτυπώνει μια βαθύτερη μετατόπιση: η κοινωνική πολιτική μετακινείται από την καθολική προστασία στη διαχείριση της φτώχειας. Οι δήμοι καλούνται να αντιμετωπίσουν τις συνέπειες της στεγαστικής κρίσης και του κοινωνικού αποκλεισμού χωρίς να διαθέτουν ουσιαστικά εργαλεία παρέμβασης στις αιτίες τους.
Η Αυτοδιοίκηση που έχουμε ανάγκη
Η Αυτοδιοίκηση δεν μπορεί να περιορίζεται σε έναν μηχανισμό διαχείρισης αρμοδιοτήτων, προγραμμάτων και οικονομικών πόρων. Οφείλει να αποτελεί θεσμό δημοκρατίας, κοινωνικής συνοχής και τοπικής ανάπτυξης.
Χρειαζόμαστε δήμους με πραγματική οικονομική αυτοτέλεια και όχι μόνιμη εξάρτηση από την κεντρική διοίκηση. Δήμους με ισχυρές δημόσιες υπηρεσίες και επαρκές προσωπικό, όχι με διαρκή προσφυγή σε παράλληλους μηχανισμούς. Δήμους που να μπορούν να παρεμβαίνουν ουσιαστικά στη στέγαση, στην κοινωνική προστασία, στην κλιματική προσαρμογή και στη βελτίωση της καθημερινότητας των πολιτών.
Χρειαζόμαστε επίσης περισσότερη δημοκρατία. Ισχυρότερα δημοτικά και κοινοτικά συμβούλια, μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτών στις αποφάσεις, ενίσχυση της εκπροσώπησης και της πολυφωνίας και όχι διαρκή συγκέντρωση εξουσιών στα εκτελεστικά όργανα.
Κυρίως, χρειαζόμαστε μια Αυτοδιοίκηση που να συμβάλλει ενεργά στη μείωση των κοινωνικών και χωρικών ανισοτήτων. Μια Αυτοδιοίκηση που να μην αποδέχεται ως φυσικό φαινόμενο ότι η ποιότητα ζωής εξαρτάται από τον ταχυδρομικό κώδικα, αλλά να λειτουργεί ως μηχανισμός αναδιανομής ευκαιριών, υπηρεσιών και πόρων.
Η μεγάλη πρόκληση δεν είναι μόνο να λειτουργούν αποτελεσματικότερα οι δήμοι. Είναι να αποκτήσουν τους πόρους, τις αρμοδιότητες και τη δημοκρατική νομιμοποίηση που απαιτούνται για να μειώνουν τις ανισότητες αντί να διαχειρίζονται τις συνέπειές τους.
